加強生物多樣性保護法治建設(shè)，是推進生態(tài)文明法治建設(shè)的重要內(nèi)容。我國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，近年來在生物多樣性保護方面取得了積極顯著的成效。國家先后出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》《加強生物遺傳資源管理國家工作方案（2014–2020年）》等一系列政策文件，建立各級各類自然保護地面積占陸域國土面積18%，90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和71%的國家重點保護野生動植物物種得到有效保護，90%以上的國家級畜禽遺傳資源品種建立了國家級保種單位，生物遺傳資源收集保藏量位居世界前列。然而，據(jù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學政策平臺（IPBES）評估顯示，全球物種滅絕的速度正在加速，物種種群正在以人類歷史上前所未有的速度衰退，可能對世界各地的人民造成嚴重影響。中國也是生物多樣性受威脅最嚴重的國家之一，生態(tài)系統(tǒng)退化、物種受威脅、生物遺傳資源流失和惠益不合理分配等問題依然存在。制度保障體系不完善，是導(dǎo)致生物多樣性破壞與退化的重要原因。
健全的法規(guī)體系，是完善的制度保障體系的基礎(chǔ)。我國的生物多樣性制度體系主要由《憲法》中的相關(guān)規(guī)定、與生物多樣性保護和可持續(xù)利用相關(guān)的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件組成?，F(xiàn)行立法涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護、自然保護地管理、野生動植物管理、家養(yǎng)動物種質(zhì)資源管理、農(nóng)作物種質(zhì)資源管理、中藥品種管理、動植物檢驗檢疫管理、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面，基本涵蓋了聯(lián)合國《生物多樣性公約》所規(guī)定的生物多樣性的三個層面，形成了我國生物多樣性制度保障體系的核心內(nèi)容，為我國的生物多樣性保護和可持續(xù)利用管理提供了重要的法律依據(jù)。同時也應(yīng)當看到，我國的生物多樣性制度保障體系在法規(guī)體系基礎(chǔ)、法律原則、制度內(nèi)容、保障機制、責任機制等方面也存在進一步完善的空間。近日出臺的《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》（以下簡稱《意見》）在這些方面作出了積極努力，為完善生物多樣性制度保障體系提供了重要的方向和依據(jù)。
在法規(guī)體系基礎(chǔ)方面，《意見》要求加快生物多樣性保護法治建設(shè)，研究推進野生動物保護、漁業(yè)、濕地保護、自然保護地、森林、野生植物保護、生物遺傳資源獲取與惠益分享等領(lǐng)域立法的制定和修訂工作，同時還明確要求研究起草生物多樣性相關(guān)傳統(tǒng)知識保護條例，制定完善外來入侵物種名錄和管理辦法。這些內(nèi)容基本包含了我國目前正在推進的有關(guān)生物多樣性保護的主要立法領(lǐng)域，同時也涵蓋了生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性、遺傳多樣性這三個方面。其中，自然保護地立法、國家公園專門立法、濕地保護立法、生物入侵專門立法目前正在積極研究和推進；野生動物保護法的修訂工作也在緊鑼密鼓地開展之中；生物遺傳資源獲取與惠益分享、生物多樣性相關(guān)傳統(tǒng)知識保護等領(lǐng)域的專門立法經(jīng)過多年研究，目前也有了較好的立法基礎(chǔ)。《意見》準確地把握了生物多樣性制度體系建設(shè)方面的要點和薄弱環(huán)節(jié)。在進一步工作中從這些方面著手繼續(xù)推進，必將大大促進生物多樣性制度體系的健全與完善，促進全面協(xié)同推進實現(xiàn)《生物多樣性公約》三大目標即保護和可持續(xù)利用生物多樣性以及公平分享因生物遺傳資源利用所產(chǎn)生的惠益。
貫徹保護優(yōu)先和預(yù)防為主的原則，既是我國《環(huán)境保護法》的明確要求，也是生物多樣性保護的內(nèi)在需要?！兑庖姟窂牟煌瑢用鎸ΡＷo優(yōu)先、預(yù)防為主原則給予了積極回應(yīng)，特別是要求將生物多樣性保護納入各地區(qū)、各有關(guān)領(lǐng)域中長期規(guī)劃，更是顯著地體現(xiàn)了這一要求。《意見》不僅要求制定新時期國家生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃，編制生物多樣性保護重大工程十年規(guī)劃，而且還就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于生物多樣性保護的內(nèi)容、地方生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃及規(guī)劃等內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。如此，通過不斷地健全規(guī)劃和計劃體系，就生物多樣性保護的各個方面做出前瞻性的安排，是在政策和法律層面貫徹保護優(yōu)先和預(yù)防為主原則的重要途徑。
完善生物多樣性法律制度和機制，特別是生物多樣性保護的專門制度和機制，是健全生物多樣性制度保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這方面，《意見》作出了很多努力。例如，在物種多樣性保護方面，《意見》要求完善打擊野生動植物非法貿(mào)易制度，推行草原森林河流湖泊海灣休養(yǎng)生息，這些措施在很大程度上是針對近來頻發(fā)的物種非法利用造成的負面后果提出的，對物種保護將起到極大的推動作用。在生物遺傳資源保護方面，《意見》要求建立健全生物遺傳資源獲取和惠益分享監(jiān)管制度，實施生物遺傳資源及其相關(guān)傳統(tǒng)知識調(diào)查登記，建立生物遺傳資源信息平臺，促進生物遺傳資源獲取、開發(fā)利用、進出境、知識產(chǎn)權(quán)保護、惠益分享等監(jiān)管信息跨部門聯(lián)通共享。這些措施不僅是目前生物遺傳資源監(jiān)管的著力點，而且為進一步的生物遺傳資源保護法專門立法提供了重要的政策依據(jù)。
健全的保障和激勵措施，是各類法律制度和機制得以有效實施的重要支撐。資金支持機制在這方面發(fā)揮著重要的作用。《意見》一方面要求加強各級財政資源統(tǒng)籌，通過現(xiàn)有資金渠道支持生物多樣性保護，另一方面要求研究建立旨在推動實現(xiàn)生物多樣性保護目標的多渠道投融資機制?！兑庖姟愤€要求健全自然保護地生態(tài)保護補償制度，這對于促進生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護過程中的利益平衡，激勵更多的人力、財力、物力投入到生物多樣性保護事業(yè)，具有非常積極的意義?！兑庖姟芬笸晟粕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度，健全生物多樣性損害鑒定評估方法和工作機制，這也是適應(yīng)生態(tài)文明法治建設(shè)的內(nèi)在要求，與國家生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)相輔相成的重要舉措。
嚴格的考核和責任追究機制，是生物多樣性制度保障體系的重要內(nèi)容。為此，《意見》要求構(gòu)建生物多樣性保護成效考核指標體系，將生物多樣性保護成效作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價及責任追究、離任審計的重要參考，并要求根據(jù)生態(tài)文明法治建設(shè)的要求，對造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的實行終身追責。在生物多樣性保護的一些特定的方面，如生物遺傳資源保護方面，《意見》明確要求完善獲取、利用和出入境審批責任制和責任追究制，遏止我國重要生物遺傳資源流失和不當利用。基于這些措施，法律責任的預(yù)防功能和威懾功能得以發(fā)揮，對于促進生物多樣性保護目標的實現(xiàn)具有重要意義。
由此，《意見》從健全法規(guī)體系、貫徹保護優(yōu)先和預(yù)防為主原則、完善法律機制和制度、加強保障和激勵機制建設(shè)、嚴格考核和責任追究機制等方面，為完善生物多樣性制度保障體系提供了重要的指引，必將對我國的生物多樣性保護事業(yè)發(fā)揮積極的推動作用。
作者：于文軒、趙富偉（中國政法大學環(huán)境資源法研究所 生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學研究所）
